7月6日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》提出了七個(gè)方面、27條具體舉措，主要包括完善資本市場(chǎng)違法犯罪法律責(zé)任制度體系、建立健全依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的執(zhí)法司法體制機(jī)制、強(qiáng)化重大證券違法犯罪案件懲治和重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法、進(jìn)一步加強(qiáng)跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作、著力提升證券執(zhí)法司法能力和專(zhuān)業(yè)化水平、加強(qiáng)資本市場(chǎng)信用體系建設(shè)、加強(qiáng)組織保障和監(jiān)督問(wèn)責(zé)等。

取消民事賠償訴訟前置程序 

提升民事審判的自主性

在完善資本市場(chǎng)違法犯罪法律責(zé)任制度體系方面，《意見(jiàn)》從民事、刑事、行政三大責(zé)任出發(fā)全面提出了完善措施。

在民事制度方面，《意見(jiàn)》提出，抓緊推進(jìn)證券糾紛代表人訴訟制度實(shí)施，修改因虛假陳述引發(fā)民事賠償有關(guān)司法解釋?zhuān)∠袷沦r償訴訟前置程序。

中國(guó)政法大學(xué)教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)商法學(xué)研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)李建偉對(duì)新京報(bào)記者表示，健全民事賠償制度意義重大。長(zhǎng)期以來(lái)，我們的執(zhí)法司法活動(dòng)還存在重行政處罰和刑事查處、輕民事賠償?shù)酿蠹?，這實(shí)際上是資本市場(chǎng)違法犯罪成本低的一個(gè)重要方面。如能強(qiáng)化民事賠償制度，真正落實(shí)諸如因虛假陳述引發(fā)的民事賠償責(zé)任，將極大提升違法者的違法經(jīng)濟(jì)成本，形成不敢違法、違法賠不起的懲戒機(jī)制，這會(huì)有力遏制絕大多數(shù)資本市場(chǎng)的違法行為。另一方面，也將激發(fā)廣大受害投資者通過(guò)訴訟、仲裁等司法機(jī)制索賠的熱情，民事訴訟機(jī)制能夠發(fā)揮應(yīng)有的法治功能，也將同時(shí)降低行政執(zhí)法壓力與成本。

A股首例證券糾紛特別代表人訴訟案件已經(jīng)啟動(dòng)，今年4月，廣州中院確認(rèn)將適用特別代表人訴訟程序?qū)徖砜得浪帢I(yè)證券虛假陳述責(zé)任糾紛一案，隨后投服中心向法院提交康美藥業(yè)案權(quán)利人名單。根據(jù)特別代表人訴訟“默示加入、明示退出”的訴訟參加方式，啟動(dòng)特別代表人訴訟后，除了明確向法院表示不參加該訴訟的，經(jīng)證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)確認(rèn)的權(quán)利人名單中的投資者都將成為案件原告。

取消民事賠償訴訟前置程序也已醞釀多年。根據(jù)此前規(guī)定，投資者對(duì)虛假陳述行為人提起民事賠償訴訟，應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)（證監(jiān)會(huì)或財(cái)政部）的行政處罰決定或者人民法院的刑事裁判文書(shū)為先決條件，對(duì)內(nèi)幕交易和操縱市場(chǎng)侵權(quán)行為提起的民事訴訟也參照虛假陳述前置程序的規(guī)定來(lái)確定案件受理。也就是說(shuō)，要先有行政處罰或刑事判決，投資者才可提起民事賠償訴訟，這導(dǎo)致投資者訴訟時(shí)間長(zhǎng)、成本高，在多年的司法實(shí)踐中，取消前置程序的呼聲較高。

華東政法大學(xué)國(guó)際金融法律學(xué)院教授鄭彧對(duì)新京報(bào)記者表示，原先有關(guān)證券違法行為的民事賠償訴訟前置程序有其特定的歷史背景和效果。前置程序的好處在于在訴訟層面減少了原告的舉證責(zé)任，減輕了法官在案件事實(shí)審理方面的負(fù)擔(dān)，從個(gè)案的效果上是良好的。但是從法理意義上，無(wú)論是新老《證券法》都沒(méi)有在訴訟程序上限制投資者維權(quán)的訴權(quán)，虛假陳述立案的前置程序只是通過(guò)司法解釋的方式在法院系統(tǒng)執(zhí)行，從而整體上確實(shí)也影響到了利益受損的相關(guān)當(dāng)事人尋求自主救濟(jì)的機(jī)會(huì)與可能。司法實(shí)踐中仍存在有的法院固守前置程序要求、有的法院可以突破前置程序的執(zhí)法不統(tǒng)一的問(wèn)題。因此，明文廢除前置程序也是司法統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化和可預(yù)期的必然要求。

鄭彧強(qiáng)調(diào)，取消民事賠償訴訟的前置程序并不必然意味著投資者個(gè)體的利益能夠得到完全的保護(hù)，因?yàn)樵诿袷略V訟程序中仍然要講究“舉證責(zé)任”，這也是社會(huì)主義法治的必然要求。但放松前置程序的一個(gè)制度優(yōu)勢(shì)是在于通過(guò)放松“訴訟的可能性”，導(dǎo)致違法者不得不面對(duì)較真的投資者，必須進(jìn)行相應(yīng)的證明或者反證，其制度的優(yōu)勢(shì)就在于通過(guò)“訴訟的威脅”使得市場(chǎng)主體要認(rèn)真對(duì)待投資者的訴求、認(rèn)真對(duì)待法律的要求，以合法合規(guī)減少投資者起訴的風(fēng)險(xiǎn)。

李建偉表示，對(duì)于審判機(jī)關(guān)而言，取消前置程序可以提升民事審判的自主性。前置程序的設(shè)置及其絕對(duì)化，容易使得審判機(jī)關(guān)直接依據(jù)行政行為所確認(rèn)的事實(shí)來(lái)做出判斷，這會(huì)使得司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為產(chǎn)生依賴(lài)，模糊了行政監(jiān)管與民事司法的界限，不利于發(fā)揮行政監(jiān)管與司法審判的各自功能優(yōu)勢(shì)。

清華大學(xué)法學(xué)院教授湯欣對(duì)記者表示，取消民事賠償訴訟前置程序使得投資者在受到違法行為侵害時(shí)能夠更為便利地提起訴訟，按照現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)研究，也不會(huì)實(shí)質(zhì)性地加重人民法院的現(xiàn)實(shí)負(fù)擔(dān)。

加大刑事懲戒力度 

專(zhuān)家建議就證券違法犯罪制定一攬子司法應(yīng)對(duì)方案

在加大刑事懲戒力度方面，《意見(jiàn)》提出要同步修改有關(guān)刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)刑事司法解釋和司法政策。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授時(shí)延安對(duì)新京報(bào)記者表示，目前關(guān)于證券犯罪的司法解釋很少，尤其是有關(guān)欺詐發(fā)行證券罪、違規(guī)披露、不披露重要信息罪，只有有關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)的解釋性規(guī)定。由于證券法已經(jīng)進(jìn)行修改，尤其是有關(guān)懲治證券違法犯罪行為的政策發(fā)生較大調(diào)整，應(yīng)該出臺(tái)新的刑事司法解釋或者解釋性文件。就解釋內(nèi)容來(lái)講，主要應(yīng)涉及違法性判斷和罪與非罪判斷問(wèn)題，也就是說(shuō)，行為人違反證券法以及相關(guān)法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)，達(dá)到什么程度才能構(gòu)成證券犯罪，以及如何區(qū)分行政法律責(zé)任和刑事責(zé)任。

時(shí)延安還建議，應(yīng)就證券犯罪，由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、證監(jiān)會(huì)共同出臺(tái)解釋性文件，就有關(guān)證券違法犯罪問(wèn)題制定一攬子的司法應(yīng)對(duì)方案。同時(shí)，最高人民法院、最高人民檢察院可推出指導(dǎo)性案例，指導(dǎo)刑事司法活動(dòng)。

今年3月1日起正式施行的《刑法修正案（十一）》已經(jīng)大幅提高了欺詐發(fā)行、信息披露造假、中介機(jī)構(gòu)提供虛假證明文件和操縱市場(chǎng)等四類(lèi)證券期貨犯罪的刑事懲戒力度。

鄭彧表示，舊有的刑事案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)經(jīng)歷10余年的司法適用，其間經(jīng)歷了《證券法》的整體修改和《刑法修正案（十一）》的修正。在現(xiàn)有注冊(cè)制和“追首惡”的整體監(jiān)管改革背景下，原先的追訴標(biāo)準(zhǔn)的部分內(nèi)容已經(jīng)無(wú)法反映和體現(xiàn)新的立法內(nèi)容，因此需要對(duì)標(biāo)新證券法和《刑法修正案（十一）》進(jìn)行相應(yīng)的更新和修改，以確保法律適用條件上的一致性。需要修改的內(nèi)容包括：刑罰適用對(duì)象，比如追訴標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于“存托憑證”的適用；追責(zé)的適用要件，刑法修正案增加了“后果特別嚴(yán)重”標(biāo)準(zhǔn)；追責(zé)的適用主體，比如將原來(lái)的責(zé)任主體從上市公司擴(kuò)展至控股股東、實(shí)際控制人責(zé)任；對(duì)應(yīng)的追責(zé)適用行為，比如操縱市場(chǎng)的新標(biāo)準(zhǔn)。

從嚴(yán)從快從重查處操縱市場(chǎng)案件 

堅(jiān)決打擊“偽市值管理”

在強(qiáng)化重大證券違法犯罪案件懲治和重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法方面，《意見(jiàn)》提出，依法從嚴(yán)從快從重查處欺詐發(fā)行、虛假陳述、操縱市場(chǎng)、內(nèi)幕交易、利用未公開(kāi)信息交易以及編造、傳播虛假信息等重大違法案件。對(duì)資金占用、違規(guī)擔(dān)保等嚴(yán)重侵害上市公司利益的行為，要依法嚴(yán)肅清查追償，限期整改。

同時(shí)，要加大對(duì)發(fā)行人控股股東、實(shí)際控制人、董監(jiān)高等有關(guān)責(zé)任人的證券違法行為追責(zé)力度，加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

證監(jiān)會(huì)主席易會(huì)滿(mǎn)在接受媒體采訪時(shí)表示，意見(jiàn)印發(fā)后，一批重點(diǎn)任務(wù)取得了積極進(jìn)展。從重從快查辦了一批重點(diǎn)類(lèi)型、重要領(lǐng)域的典型案件。樂(lè)視網(wǎng)財(cái)務(wù)造假等案件已作出行政處罰。華晨債、永煤債等債券信息披露違法違規(guī)行為受到查處。首單證券糾紛特別代表人訴訟——康美藥業(yè)證券虛假陳述責(zé)任糾紛一案已經(jīng)啟動(dòng)?？档眯乱淹瓿赏耸姓?。

近期，市場(chǎng)各方對(duì)以市值管理之名行操縱市場(chǎng)之實(shí)等違法行為比較關(guān)注。易會(huì)滿(mǎn)表示，事實(shí)上，市值管理與操縱市場(chǎng)有著清晰的邊界。證監(jiān)會(huì)將會(huì)同公安機(jī)關(guān)堅(jiān)決打擊“偽市值管理”等違法行為，切實(shí)凈化市場(chǎng)生態(tài)。

《意見(jiàn)》也提出，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、公安等部門(mén)與中國(guó)證監(jiān)會(huì)的協(xié)同配合，完善跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制，堅(jiān)決取締非法證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決清理非法證券業(yè)務(wù)，堅(jiān)決打擊非法證券投資咨詢(xún)等活動(dòng)。

加強(qiáng)中概股監(jiān)管 

建議盡快建立我國(guó)資本市場(chǎng)跨境活動(dòng)的準(zhǔn)據(jù)法基礎(chǔ)

《意見(jiàn)》對(duì)加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作作出了部署。完善數(shù)據(jù)安全、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、涉密信息管理等相關(guān)法律法規(guī)。抓緊修訂關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定，壓實(shí)境外上市公司信息安全主體責(zé)任。加強(qiáng)跨境信息提供機(jī)制與流程的規(guī)范管理。進(jìn)一步深化跨境審計(jì)監(jiān)管合作。探索加強(qiáng)國(guó)際證券執(zhí)法協(xié)作的有效路徑和方式，積極參與國(guó)際金融治理，推動(dòng)建立打擊跨境證券違法犯罪行為的執(zhí)法聯(lián)盟。

同時(shí)，《意見(jiàn)》特別提出加強(qiáng)中概股監(jiān)管。切實(shí)采取措施做好中概股公司風(fēng)險(xiǎn)及突發(fā)情況應(yīng)對(duì)，推進(jìn)相關(guān)監(jiān)管制度體系建設(shè)。

鄭彧對(duì)新京報(bào)記者表示，在資本市場(chǎng)“互通有無(wú)”的過(guò)程中，不同市場(chǎng)間各自封閉、各自保護(hù)的法律制度、執(zhí)法習(xí)慣都會(huì)受到不同程度的影響，由此必然產(chǎn)生國(guó)與國(guó)之間、地區(qū)與地區(qū)之間的監(jiān)管合作與監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于我國(guó)而言，既存在如何鼓勵(lì)我國(guó)企業(yè)走出去進(jìn)行境外上市、并購(gòu)?fù)顿Y，也存在如何吸引外國(guó)企業(yè)走進(jìn)來(lái)加碼中國(guó)投資的“雙向發(fā)展”問(wèn)題?！胺ㄖ苹薄耙?guī)范化”和“可預(yù)期化”是跨境投資保護(hù)的國(guó)際慣例和必然選擇。因此，《意見(jiàn)》中無(wú)論是跨境監(jiān)管合作還是中概股監(jiān)管都是對(duì)于我國(guó)過(guò)往資本市場(chǎng)“引進(jìn)來(lái)、走出去”工作經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的查缺補(bǔ)漏，是改進(jìn)監(jiān)管方式、提高監(jiān)管質(zhì)量的實(shí)在之舉，也是在國(guó)際關(guān)系新形勢(shì)下切實(shí)維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、金融主權(quán)，有序開(kāi)展跨境融資以及監(jiān)管合作的法治化保障。

各國(guó)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、證券監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，跨境監(jiān)管如何解決這些難點(diǎn)？鄭彧認(rèn)為，解決這個(gè)問(wèn)題的核心還是要在尊重市場(chǎng)發(fā)展歷史、尊重市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上的求同存異，做到“有進(jìn)有退”“有堵有疏”。所謂“進(jìn)”或“堵”就是要盡快建立我國(guó)有關(guān)資本市場(chǎng)跨境活動(dòng)的準(zhǔn)據(jù)法基礎(chǔ)，解決諸如紅籌股、VIE等間接上市近20年來(lái)的合法性之爭(zhēng)、監(jiān)管權(quán)限之爭(zhēng)。所謂“退”或“疏”，是在前述基礎(chǔ)上尊重市場(chǎng)主體的投融資需求，尊重投資所在國(guó)證券投資者的投資利益，用國(guó)際化、市場(chǎng)化的語(yǔ)言主張和解釋中國(guó)監(jiān)管訴求，在推動(dòng)跨境證券監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)共識(shí)形成的同時(shí)，通過(guò)個(gè)案的信息分享、監(jiān)管協(xié)同機(jī)制傳達(dá)中國(guó)進(jìn)行跨境監(jiān)管合作，通過(guò)中國(guó)提供的跨境監(jiān)管合作幫助投資所在國(guó)實(shí)現(xiàn)投資者保護(hù)的合作誠(chéng)意。

新京報(bào)貝殼財(cái)經(jīng)記者 顧志娟 編輯 陳莉 校對(duì) 薛京寧